한국은 전 세계적으로 유일하게 만 65세 이상 모든 노인계층에게 지하철 무임승차제를 시행하는 나라이다.

하지만 지난 5년간 전국 도시철도의 재정도를 살펴보면 무임승차로 인한 손실액은 2조 7,000억원에 달하는 것으로 나타났다. 이에 노인 지하철 무임승차가 필요한지에 대한 사회적 논쟁이 지속적으로 벌어지고 있다.

◆ 노인 무임승차 제도에 대하여

1980년 처음으로 도입된 무임승차 제도는, 당시에는 70세 이상 노인들의 지하철 요금을 50% 감면해 주는 것을 내용으로 시작되었다. 그 후 1984년 '노인복지법'이 제정되면서, 무임승차 서비스는 더욱 확대되어 65세 이상 노인들은 모든 시간대에 지하철 요금 전액을 이용 횟수와 관계없이 감면받는 현행의 체제로 개편되었다.

무임승차 혜택은 여러 계층에게 제공되고 있지만, 노년층이 가장 큰 비중을 차지하고 있다. 2020년 국회 조사에 의하면 무임승차자 중 노인의 비율은 약 82%이라고 한다.

◆ 무임승차의 사회경제적 효과는?

주 수혜층이 노인이다 보니, 무임승차를 노인복지 측면에서 평가하는 논의도 활발한데, 일례로 2014년 한국교통연구원은 무임승차제도의 노인복지 효과를 편익 비용(B/C) 1.63~1.84 수준으로 추산한 바 있다.

B/C가 1보다 크면 드는 비용 대비 사회경제적 효과가 큰 것을 의미하는데, 한국교통연구원이 발표한 무임수송 편익은 고령자의 여가·경제활동 증가에 따른 건강증진(우울증 감소 등), 지역 경제 활성화(관광수요 증가 등), 복지예산 절감 등 다양한 측면을 망라하고 있다.

◆ 그러나 계속되는 적자 누적

이러한 무임수송의 다양한 사회적 가치에도 불구하고 이 제도의 지속가능성에 의문이 지속적으로 제기되는 이유는 지하철 관련 기관의 적자가 감당할 수 없을 정도로 누적되고 있기 때문이다.

서울·부산·대구·인천·광주·대전 등 6개 교통공사로부터 제출받은 무임수송에 따른 손실 현황 자료를 분석해 보면 다음과 같다.

기간	2016년~2020년
누적 손실액	2조 7,696억 원
연평균 손실액	5,539억 원
서울	1조 6,840억 원
부산	6,106억 원
대구	2,594억 원
인천	1,203억 원
광주	407억 원
대전	546억 원

문제는 우리나라 인구에서 65세 이상 노인의 비중이 점차 늘고 있다는 점이다. 현재 65세 이상 노인이 차지하는 비중은 16% 이상으로 2047년에는 38%를 넘어설 것으로 전망되고 있다. 당연한 결과로 이런 추세라면 지하철 무임수송 인구도 급속하게 증가할 것으로 예상된다. 이를 단순하게 해석하면, 2047년 지하철 탑승자 10명 중 약 4명은 무임승차가 될 수 있다는 뜻이다. 이러한 수입구조를 견뎌낼 운영 기관은 없을 것이다.

서울교통공사 자료에 따르면 서울 도시철도의 경우 이러한 고령화 추세에 따른 65세 이상 무임승차 노인의 급격한 증가로 2040년에는 손실액이 9조~12조 원까지 늘어날 것으로 전망된다.

◆ 미비한 국가의 지원

무임손실 비용은 노인인구 증가율과 비례하여 꾸준히 늘어나고 있다. 더욱이 코로나19 사태에 따른 대중교통 기피 현상, 비대면 사회 정착 등의 변화로 지하철 적자는 꾸준히 늘어나 2020년 기준 1조 원을 넘은 상황이다.

하지만 정부는 무임수송으로 인한 철도 적자 발생을 지원하기 위해 '철도산업발전기본법'에 따라 코레일에 손실비용의 60%만을 지원하고 있으나, 지자체가 운영하는 도시철도에 대해서는 재정 지원을 하지 않고 있다.

지자체에서는 무임승차에 대한 비용을 정부가 지원해야 한다는 입장이지만 정부는 도시철도가 운영되는 지역주민에게 한정돼 편익을 제공하기 때문에 국가가 재정을 지원하는 게 맞지 않다고 보고 있는 것이다.

현재 대부분의 국가에서 운영되는 노인 교통 할인 제도는 공공성 차원에서 탄력적으로 운영되고 복지 분야로 판단하여 정부·지자체의 재원 조달이 이루어지고 있어 시각적 변화가 필요한 상황이다.

"무임수송은 복지정책으로 노인의 이동권을 보장해 주며, 모든 국민이 잠재적 수혜자이다. 무임수송은 필요하지만 적자 구조를 전적으로 지자체가 감당하는 것은 지속 가능하지도 정의롭지도 않다. 고령화 대응 정책 차원에서 이 문제를 적극 다루어야 한다"(진성준 더불어민주당 의원)

◆ 외국의 경우는?

주요 해외 국가들도 고령자에게 지하철 요금을 할인해 주고는 있다. 하지만 그 어떤 나라도 우리처럼 모든 시간대에 이용 회수와 무관하게 전액 감면하는 제도로 운용되고 있지는 않다. 각 사회의 여건에 맞게 할인 시간대와 할인폭을 정하며 운영하고 있는데, 대체로 출퇴근 시간대를 제외한 나머지 시간대에 지하철 요금의 50% 정도를 할인해 주고 있다.

◆  해외 노인 교통 할인 제도

나라	할인대상	할인내용 및 수준
영국	60세(연금수급대상)	피크시간 외 무료 (오전 9시30분~오후 11시)
네덜란드	65세 이상	-철도 : 편도 40%, 왕복 : 45% 할인 -버스 : 50% 할인
덴마크	65세 이상	철도 및 버스 : 50% 할인 (이용 시간 제한)
호주	65세 이상	모든 교통 수단 50% 할인
일본	70세 이상 중 신청자	-모든 대중교통이 대상 -소득 수준에 따라 일정액은 본인 부담
홍콩	65세 이상	모든 교통수단 50% 할인 (최대 2홍콩 달러)

◆ 무형의 이익도 생각해야

노인복지법에 따라 시행되고 있는 경로 무임승차제도는 노인의 이동성을 보장하여 여가활동 증가, 노인 보건 향상, 노인복지관광 활성화 등의 사회경제적 파급효과가 크다. 이에 따른 의료비, 기초생활 수급 예산 지원, 우울증 예방 등의 절감액 또한 연간 약 3,600억 원이라고 한다. 더욱이 초고령 사회로 진입함에 따라 발생할 수 있는 편익도 더욱 커질 것으로 예상된다.

◆ 노인에 대한 사회적 보상

고령자 지하철 무임승차는 한국의 대표적인 노인 복지다. 평생 일해 온 퇴역 세대에게 국가가 그 정도 보상은 해줘야 한다. 특히 지하철은 지금의 노인분들이 현역 시절 낸 세금으로 만들어진 것으로 오히려 젊은 세대들이 무임승차를 하고 있는 셈이다.

◆ 핵심은 무임승차가 아닌 재정 분담 구조

재정 적자의 가장 근본적인 원인은 노인들의 무임승차 부담을 해당 지방자치단체와 지하철 공사에 전적으로 떠넘기는 현행의 재정 분담 구조이다. 1984년부터 시행된 지하철 무임승차 정책은 노인복지법에 따른 국가 정책 지원 사업이기 때문에, 그 부담도 국비에서 나가는 것이 원칙적으로 옳을 것이다. 그런데도 가뜩이나 재정 형편이 열악한 지방공사·지자체에 떠넘기고 있으니 소모적 논쟁이 계속되는 것이다.

◆ 가성비 최고의 복지제도

노인 무임승차 제도는 가장 적은 돈으로 가장 큰 효과를 낼 수 있는 대표적 복지제도이다. 이동권은 시민의 가장 핵심적인 기본권인데 무임승차 제도가 폐지될 경우, 미흡한 현재의 노인복지 현실에서 빈곤 노인층의 이동 욕구를 더 제한하게 될 것이 분명하다. 노인들이 통행을 포기함으로써 그에 따른 인간관계의 빈도는 줄어들고 신체활동도 억제될 것인데, 이러한 노인들의 심리·신체적 제한과 부작용은 결국 사회적 비용으로 우리 사회에 되돌아올 것이다.

◆ 노인 정신·육체 건강의 측면

65세가 되면 노인이 돼서 슬프기도 하지만 지하철을 무상으로 탈 수 있어서 행복감을 느끼기도 한다고 한다. 또한 외국 노인들은 이러한 K-복지 제도를 엄청나게 부러워한다. 지하철 나들이를 하게 되면 고질적인 노인 운동 부족 문제도 해결할 수 있다. 우울증·고혈압·당뇨 같은 만성병을 예방하고 악화를 막아 사회적 의료비 절감 효과 및 노인 행복 만족도를 높일 수 있다.

◆ 노인 무임승차로 누적되는 적자

지하철 관련 회사의 연간 적자 절반 이상이 노인 무임승차(승객의 14%)에서 생긴다. 노인 인구가 빠른 속도로 늘어나다 보니 손실률도 감당할 수 없을 정도로 늘어나고 있는 추세이다. 지하철 무임승차 제도 도입 당시의 노인 비율은 4% 정도밖에 안되었지만, 지금은 12%를 넘었다는 점을 감안해야 한다.

◆ 형평성의 문제

세금은 모든 국민에게서 걷히는데, 일상생활에서 지하철을 이용하는 사람들은 도시인이기 때문에 형평성의 문제가 발생한다. 처지를 바꿔서 농촌지역 고령자의 이동권 확보를 위해 도입되고 있는 '1000원 택시' 서비스의 손실액을 도시 사람들도 나눠 부담하라고 한다면 적지 않은 사람들이 반발할 것이다.

◆ 역진성의 문제 발생

복지의 측면을 생각한다면 연령이 아니라 소득을 기준으로 교통비를 보조하는 것이 옳은 방향일 것이다. 일반적으로 지하철이 깔려있는 대도시의 노인들은 지하철이 없는 지역의 노인들에 비해 자산도 많고 경제적 수준도 당연히 높을 수밖에 없다. 이런 상황에서 지하철에 대한 무제한 무임승차는 자산이 많은 도시 노인의 교통 요금만을 감면해 주는 것이 되고, 지하철이 없이 버스만 있는 농어촌 저소득 지역의 노인에 대해서는 아무런 혜택을 주지 못하는 자산 역진적인 제도가 되는 것은 물론, 교통 편의성에 따른 지역 격차를 더욱 약화시킬 수 있다.

◆ 보편적 복지는 지양해야

만 65세 이상 노인들의 지하철 무임승차는 '보편적 복지'의 대명사다. 돈 많은 '부자 노인' 마저도 공짜로 지하철을 이용하고 있다. 우리나라처럼 만 65세 이상 모든 노인들에게 무임승차를 시행하는 나라는 전무한 현실이다. 해외 주요 국가들도 노인 교통 할인 제도는 있지만 대부분의 국가는 소득 수준, 나이, 시간대별로 탄력적으로 운영 중이다. 여러 방안 등을 다각적으로 모색해 지속가능한 공공서비스가 되도록 해야 할 것이다.

◆ 정작 노인 계층엔 큰 도움이 안 되는 경우가 많아

노인들에게 지하철은 무료고 버스는 돈을 내야 함에도 불구하고 지하철 대신 버스를 이용하는 고령층도 꽤 많은 편이다. 그 이유는 노인들에게 지하철은 버스보다 이용하기 불편하기 때문이다. 지하철은 역 입구에서부터 승강장까지, 다시 도착역의 출구까지 걸어가야 하는데 이 거리는 노인들에게 무시 못 할 수준이다. 그러나 버스는 그러한 과정이 없고, 환승 거리도 비교적 짧은 편이며 요즘은 저상버스 보급률이 높아져 노인들이 승하차하기도 훨씬 편한 상황이다. 그러나 현행 노인복지 제도는 노인들에게 불편한 지하철만 무료고 정작 더 편리한 버스는 제 돈을 내고 타야 하는 기형적인 상태이다. 지하철 무임승차를 차라리 버스 무임승차로 개정하는 방안을 고려해 보아야 할 때이다.

고려해야 할 점...
개선의 시작은 우리 사회가 직면한 인구구조의 변화를 직시하고, '무조건 무임승차제도를 없애자', '무임승차는 무조건 유지해야 한다'라는 등의 소모적 논쟁이 아니라 우리 사회가 감당할 수 있는 교통복지 수준을 공론화하는 일에서 찾아야 할 것이다.